Giải Quyết Những Thách Thức Khi Gia Nhập WTO – Các Trường Hợp Điển Cứu – Phạm Duy Từ & Đan Phù Thịnh

Cuốn sách này tập hợp 17 trường hợp điển cứu từ các nền kinh tế trong việc xử lý những thách thức khi gia nhập WTO. Những trường hợp điển cứu này, chủ yếu từ các nước đang phát triển, cho thấy WTO tạo ra một khuôn khổ trong đó việc đưa ra những quyết định tối cao có thể mở ra cơ hội quan trọng hoặc phá hủy các lợi ích tiềm năng từ một môi trường quốc tế dựa trên luật pháp có tác động xúc tiến thương mại mở.
NXB Trẻ tuyển chọn những trường hợp điển cứu này bởi chúng gần gũi và có gắn với các doanh nghiệp Việt Nam nói riêng, nền kinh tế Việt Nam nói chung, với hy vọng rằng, những bài học này sẽ giúp chúng ta hội nhập thành công vào nền kinh tế thế giới.

1. Trong sách này có gì?

Cuốn sách này tập hợp những trường hợp điển cứu từ các nền kinh tế trên thế giới, mỗi nghiên cứu minh họa cách chính phủ, doanh nghiệp và xã hội dân sự quản lý việc đất nước họ tham gia Tổ chức Thương mại Thế giới như thế nào.¹

Các trường hợp điển cứu này làm thành một bức tranh lồng ghép về đề tài phải làm gì, ở đầu thế XXI, để quản lý việc hội nhập một nền kinh tế vào hệ thống thương mại toàn cầu và phần thưởng, hoặc hình phạt, nào trong việc hội nhập có thể dành cho các nền kinh tế thuộc mọi kích cỡ, bao cả nhiều nền kinh tế nghèo nhất và nghèo tài nguyên nhất thế giới.

Các trường hợp điển cứu chứng tỏ, qua các thí dụ trong “thế giới thực”, rằng gia nhập WTO và tận dụng lợi thế thành viên WTO đâu phải chỉ là công việc của chính phủ không thôi. Cần có sự tham gia của nhiều “nhóm lợi ích” khác trong một nền kinh tế, bao gồm những người sản xuất hàng hóa và dịch vụ, các hiệp hội ngành, hiệp hội người tiêu dùng, các nhóm xã hội dân sự và các nhà phân tích hàn lâm.

Các điển cứu cũng chứng tỏ rằng những người đại diện cho các lợi ích quốc gia và định chế khác nhau thực hiện hầu hết các quyết định có ý nghĩa ảnh hưởng đến việc một nền kinh tế tham gia vào hệ thống thương mại toàn cầu. WTO tự bản thân chỉ có một vai trò thứ yếu; nó giúp định nghĩa nội dung của một quyết định về chính sách thương mại nhưng không buộc phải chọn một chính sách này mà không chọn chính sách kia.

Các điển cứu bao gồm các câu chuyện thành công, một vài câu chuyện thất bại hoặc thất vọng, một hoặc hai “tai họa” và một số câu chuyện còn bỏ ngỏ bởi vì kết quả cuối cùng chưa biết được.

Mỗi trường hợp điển cứu tự nó nói lên tất cả. Phần còn lại của phần giới thiệu này cung cấp một vài bản tóm lược về các trường hợp điển cứu và xác định một vài ý tưởng xuất phát từ chúng.

2. Tham gia cuộc chơi

Bạn có nhớ lần đầu tiên xem một sự kiện thể thao không? Một trò chơi mà bạn không hiểu luật chơi?

Thật rối tung, phải không? Bạn có lẽ đoán mục đích của trò chơi bằng cách xem bảng điểm, nhưng không biết được các luật lệ thì rất khó hiểu được tại sao các đấu thủ đang làm điều họ làm và ai đang dẫn trước trong cuộc chơi và ai đang tụt lùi phía sau.

Bây giờ, thử tưởng tượng bạn đang xem một cuộc hơi có khoảng 150 đấu thủ trên sân và không có bảng điểm. Hãy tưởng tượng thêm rằng sách điều luật cho cuộc chơi này có tới 28 chương dày cộm và hàng ngàn trang cước chú và phân loại, cho nên có chút hoài nghi rằng liệu ngay cả các đấu thủ có nắm bắt hết được các luật lệ không. Xem mỗi đấu thủ trong cuộc chơi này là cả một sân vận động đầy nghẹt hàng triệu người theo dõi — một phức hợp gồm cả các người ủng hộ và nhà chỉ trích — không ngớt reo hò cổ vũ hoặc ra chỉ thị cho các đấu thủ trong khi đang hào hứng đánh cuộc về kết quả của mỗi trận đấu.

Thật oái ăm, trò chơi này không có trọng tài: các đấu thủ phải tự quản lý trò chơi. Và do không có trọng tài để trách cứ mỗi khi đội của mình lâm vào thế bất lợi, một số khán giả đã quay qua thóa mạ các nhân viên sân vận động.

Dĩ nhiên, hệ thống thương mại đa phương không phải là một trò chơi; là một thành viên của WTO không giống lắm với trò chơi. Nhưng hệ thống thương mại được quản lý trong WTO là một doanh nghiệp khổng lồ và thường xuyên gây bối rối trong đó một bộ quy luật lớn và phức tạp điều chỉnh cách thức các chính phủ — các “đấu thủ” chính — tương tác với nhau.

Như trong một số môn thể thao, “khán giả” chỉ ngồi bên ngoài sân chơi — hàng tỉ thương nhân và công dân bình thường — là một phần quan trọng của “cuộc chơi”. Chung cuộc toàn bộ thành bại đều đến tay họ và, cuối cùng, vì những lý do mà chúng ta sẽ thấy trong cuốn sách này, tương lai của trò chơi thì cũng nằm trong tay họ. Nhưng hầu hết thành viên của công chúng không hiểu rành cuộc chơi và một số nghi ngờ rằng các quy luật, đã được đồng ý trước giữa những đấu thủ, là trò gian lận đối với họ.

Cuốn sách này thuộc loại sách hướng dẫn trò chơi, từ quan điểm của khán giả.

Sẽ tiếp tục có một số lượng khá lớn sự hiểu lầm về vai trò của định chế Tổ chức Thương mại Thế giới. Người ta vẫn còn nghe phàn nàn về việc từ bỏ chủ quyền để trao cho các viên chức quan liêu vô cảm trên bờ Hồ Geneva. Phần lớn cuốn sách này chứng tỏ các nền kinh tế đã tham gia hệ thống nắm quyền quyết định nhiều tới mức nào. Quả đúng thực WTO là một tổ chức do các thành viên lèo lái.

Chúng tôi hy vọng rằng các trường hợp điển cứu trong cuốn sách này sẽ giúp giải trừ điều huyền bí và khuyến khích thêm nhiều người đóng một vai trò tích cực hơn trong “trò chơi” trong tương lai. Khi bạn đọc các trường hợp điển cứu, bạn có lẽ sẽ nhận ra từ nhiều vấn đề mà chúng nêu ra và các thách thức mà những người tại trung tâm của câu chuyện đương đầu. Nhiều câu chuyện lần đầu tiên được kể ở đây đang hàng ngày được lập lại trong các nền kinh tế khắp thế giới.

Như vậy, với nỗ lực hết sức, đây là một bức ảnh “không rờ tút” khi gia nhập WTO được thấy — chủ yếu từ khắp thế giới đang phát triển khoảng 10 năm sau khi tổ chức này được thành lập.

3. Ai phụ trách?

Các trường hợp điển cứu này cho chúng ta biết gì về vai trò của WTO trong chính sách thương mại của một nền kinh tế?

Có lẽ có nhiều câu trả lời cho câu hỏi đó trong cuốn sách này như số các trường hợp điển cứu: vai trò của WTO trong từng câu chuyện có sự khác biệt tinh tế, tùy thuộc vào lịch sử của nền kinh tế hoặc các tình huống kinh tế hoặc hiến pháp. Nhưng rõ ràng là trong mỗi trường hợp các quy tắc WTO và các hoạt động WTO chỉ làm thành một nhân tố trong số nhiều nhân tố kinh tế, hành chính, xã hội và ngay cả hiến pháp ảnh hưởng cách thức quyết định các chính sách thương mại và các chính sách có liên quan.

Trong nhiều trường hợp, các chính phủ đang phấn đấu để phát triển hoặc thực hiện các chính sách thương mại thành công hoặc tham gia WTO bởi vì họ thiếu các nguồn nhân lực, hành chính hoặc tài chính. Thách thức đặc biệt hiển nhiên trong các nền kinh tế nghèo nhất. Nhưng một số trường hợp điển cứu gợi ý rằng giàu có hơn không nhất thiết đem lại việc quản lý chính sách thương mại thành công hơn. Phải cần thêm một điều gì khác nữa.

Kích cỡ của nền kinh tế cũng không nhất thiết là một chỉ dấu liệu nền kinh tế đó có hưởng thành công trong việc bảo hộ các quyền của mình hoặc thực hiện các mục tiêu của mình trong WTO. Chúng tôi đã có các trường hợp điển cứu từ một số các nền kinh tế lớn nhất cho thấy một quy trình phức tạp về việc phát triển chính sách dựa trên các đóng góp của các tổ chức thuộc khu vực tư nhân được thông tin đầy đủ và các nhà quản lý chính sách thương mại đầy kinh nghiệm. Nhưng chúng tôi cũng có các trường hợp điển cứu — như các trường hợp của Costa Rica, Pakistan và Thái lan — cho thấy các nền kinh tế cỡ trung bình và thậm chí còn nhỏ hơn với kinh nghiệm ít hơn về các vấn đề đa phương có thể đạt được các “thắng lợi” đầy ý nghĩa trong WTO.

Các trường hợp điển cứu từ nam châu Phi và Thái bình dương xác nhận rằng có một mức “ngưỡng” về năng lực, nguồn nhân lực và hành chính cần thiết để thực hiện các hiệp định WTO và duy trì một sự hiện diện hiệu quả “tại bàn” của các cuộc thương lượng WTO.

Tuy nhiên, quá ngưỡng đó, các trường hợp điển cứu trong cuốn sách này nhấn mạnh rằng chìa khóa quản lý thành công việc tham gia WTO và hệ thống kinh tế toàn cầu là sự phối hợp: giữa các cơ quan chính phủ, và giữa các khu vực chính phủ và tư nhân.

Các trường hợp điển cứu cho thấy một mức độ cao về tương tác, trao đổi thông tin và cộng tác giữa các định chế doanh nghiệp hoặc xã hội dân sự và chính phủ đều là các “câu chuyện thành công”. Các trường hợp mà, vì nhiều lý do, sự cộng tác và trao đổi thông tin này bị trục trặc hoặc trường hợp không có tiến triển hoặc trường hợp có một sự đặt sai các ưu tiên giữa chính phủ và khu vực tư nhân thì kể về một câu chuyện kém vui.

Sợi chỉ chung xuyên suốt qua các câu chuyện thành công về mặt này và thất bại hoặc thất vọng về mặt khác dẫn đến, theo chúng tôi nghĩ, một kết luận đáng nhấn mạnh đặc biệt về vai trò của WTO. Vượt quá “ngưỡng” nói trên đây, các yếu tố chủ chốt trong thành công của chính sách thương mại của một nền kinh tế là từ trong nước. Bản thân WTO không phải là nhân tố quyết định hàng đầu về việc liệu một nền kinh tế có đạt được các mục tiêu của mình trong hệ thống thương mại toàn cầu. Các Hiệp định có hạn chế các hành động của chính phủ trong điều hành thương mại, nhưng không có hạn chế nào trong những hạn chế đó xuất hiện trong bất kỳ trường hợp điển cứu nào như một rào cản đối với các chính phủ hoặc các doanh nghiệp. Trái lại, khi nào các thành viên WTO trong các câu chuyện kể ở đây trực tiếp vận dụng các luật lệ hoặc vận dụng khuôn khổ các quy luật và nghĩa vụ thì kết quả thật tích cực cho việc phát triển kinh doanh trong nước. Khi nào các luật lệ hoạt động theo hướng hạn chế hoặc hướng dẫn các lựa chọn của chính phủ thì các hạn chế dường như dẫn đến việc tạo ra thêm cơ hội cho thương mại và tăng trưởng.

Các quyết định do WTO đề ra quyết định kết quả trong một số ít các trường hợp điển cứu chúng tôi đã thu thập; chẳng hạn như, trong một số tranh chấp các điển cứu (Pakistan [hàng dệt], Costa Rica [hàng dệt] v.v.). Nhưng trong hầu hết các trường hợp điển cứu, kể cả một số tranh chấp đã được giải quyết không do WTO xét xử (Thái Lan – cá ngừ, Pakistan – gạo), không hề có sự can thiệp trực tiếp của tổ chức này trong các trường hợp hoặc sự kiện được mô tả. Các trường hợp điển cứu cho ta biết rằng các quyết định quan trọng đối với các thành viên thì hầu hết không được thực hiện tại Geneva. Chúng là các quyết định được thực hiện bởi các chính phủ trong sự tiếp xúc trực tiếp với các thành viên khác trong khuôn khổ của hệ thống WTO, hoặc chúng là quyết định được đưa ra một cách độc lập bởi các chính phủ về việc phân bổ các tài nguyên trong nền kinh tế của họ.

Có lẽ câu hỏi chúng tôi nên hỏi không phải là “ai phụ trách” nhưng “trách nhiệm nằm ở đâu” cho chính sách thương mại và để đạt đến thành công trong nền kinh tế toàn cầu. Câu trả lời là không phải là WTO — trong cả hai trường hợp. Câu trả lời là “các nhóm lợi ích” — trong mỗi nền kinh tế thành viên của WTO, các khu vực công và tư nhân.

Mời các bạn đón đọc Giải Quyết Những Thách Thức Khi Gia Nhập WTO của hai tác giả Phạm Duy Từ & Đan Phù Thịnh.